國家天然氣政策演變史

日期:2021-11-26 11:06:24

來源:來源:天然氣新時代

作者:企業管理部 崔延東

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從2015年至2018年9月5日,共計24份與天然氣密切相關的國家政策文件(含2012年的《天然氣利用政策》),旨在梳理國家天然氣體制改革的基本思路和演變路徑,嘗試預測后續的政策走向和改革方向。

政策梳理按照發文時間排序,文中所列文件編號為本文中的序號。.jpeg

1、天然氣利用政策

發文者:國家發改委

發文時間:2012年10月14日

政策要點:

(1)定義天然氣范圍:國產天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、進口管道天然氣和液化天然氣(LNG)

(2)五類用戶:城市燃氣、工業燃料、天然氣發電、天然氣化工和其他

(3)四類優先順序:優先類、允許類、限制類、禁止類

點評:

雖然是6年的前的文件,但直至今日,其規定的天然氣范圍、用戶分類、用氣優先順序仍是后續政策的制定依據。

在其“保障措施”條款中,已經提出了建設儲調能力、設施開放、按合同供氣、季節價格、可中斷用戶調峰等內容,這都是當下熱議并逐步落地的政策。

《天然氣利用政策》的第一版是2007年的,2017年有第三版的征求意見稿流出,但至今仍未正式出臺,故現行版是2012版第二版。

文件不長,全文7頁,建議天然氣行業所有同仁都看看。新版出臺后,要特別關注,這是行業的基礎性文件。

2、關于理順非居民用天然氣價格的通知

發文者:國家發改委

發文時間:2015年2月14日

政策要點:

(1)非居民門站價“存量氣”和“增量氣”并軌,增量氣價降0.44元/方,存量氣價升0.04元/方。

(2)直供用戶氣價放開試點,由供氣企業和用戶協商。

點評:

天然氣價改在2011年就開始在兩廣試點,定價方法從“成本加成法”改為“市場凈回值法”。

本文件出臺后,非居民門站價再無“存量氣”和“增量氣”之分,實行“一省一價”。增量氣降4毛4,對下游市場開發是個利好。

直供氣價放開也是首次得到國家政策確認,是后面幾年直供愈演愈烈的肇端,對城燃公司沖擊很大。

3、關于推進價格機制改革的若干意見

發文者:中共中央、國務院

發文時間:2015年10月12日

政策要點:

(1)縮小政府定價范圍:除“重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節”外,都由市場定價。

(2)推行天然氣價格改革:加快放開氣源和銷售價格;按照“準許成本加合理收益”原則,合理制定天然氣管網輸配價格。

(3)加強政府價格監管和反壟斷執法。

點評:

本文件是中共中央和國務院聯合下發的,是我國最高級別的政策文件,是全國價格機制改革的綱領性文件,天然氣僅是其中一項具體內容。

天然氣氣源和銷售價格在該政策出臺之后放開節奏加快,到2018年9月,僅剩管輸氣門站價和用戶側民用價還是政府定價。

該文件對天然氣行業的最重要影響是加強“價格監審”和“反壟斷”,長輸管線管輸費明確定價、省網降管輸費、城燃公司規定7%的收益率、燃氣行業反壟斷調查和處罰日益增多等等,源頭都是本文件。

4、關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知

發文者:國家發改委

發文時間:2015年11月18日

政策要點:

(1)非居民用氣門站價降0.7元/方。

(2)非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理。

(3)抓緊建立居民階梯氣價制度,確保年內(2015)出臺。

(4) 用2-3年時間全面實現非居民用氣的公開透明交易(上海交易中心)。

點評:

這是3號文件在天然氣行業氣源端的具體執行政策。天然氣價改的文件在此之前和之后都有,這是實際效果最大的一份!

門站價直降7毛錢,讓大規模推行“煤改氣”、分布式能源項目的經濟可行性增強,對消費側增長的促進作用立竿見影。全國天然氣消費增速從2015年的3.4%,驟增至2016年的9%、2017年的11%。

到目前,基準門站價管理和居民階梯氣價制度的要求,已基本完成;非居用氣雖然還未做到全面“公開透明交易”,但上海交易中心的地位日益重要。

5、關于加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知

發文者:國家發改委

發文時間:2016年8月26日

政策要點:

(1)要求各省出臺具體辦法,降低省內管道輸配氣價格,減少中間環節,不準用“統購統銷”增加收費。

(2)要求各省加強成本監審,整頓規范收費行為。

點評:

這是一份承上啟下的文件,既是前述3號文件的落地,也是后續國家發改委和各省出臺限制輸配氣價、加強成本監審的源頭。

按文件原文表述,高額的省管網管輸費,特別是那種“三連站”收費模式,是本文件的重點治理對象。

6、頁巖氣發展規劃(2016-2020年)

發文者:國家能源局

發文時間:2016年9月14日

政策要點:

(1)截止2015年底,全國探明頁巖氣地質儲量5441億方,2015年產量45億方,2020年目標300億方,2030年800-1000億方。

(2)列明了頁巖氣開發面臨的困難、應對措施和重點區塊;明確了“十三五”期間國家繼續補貼,前三年0.3元/方,后兩年0.2元/方。

點評:

本規劃制定時,正是國內天然氣價格最低、市場較為低迷的時候,故整體風格比較保守務實。關心頁巖氣的同仁可以重點關注。

2018年9月5日,國務院下發的《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》中明確:對非常規天然氣開發的國家補貼政策延續至“十四五”。

7、天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)和 定價成本監審辦法(試行)

發文者:國家發改委

發文時間:2016年10月9日

政策要點:

(1)從2017年開始,有效期5年。針對跨省長輸管線按照“準許成本加合理收益”的原則,由國家價格主管部門確定管輸費。

(2)按負荷率75%對應的稅后全投資收益率8%確定管輸費。

(3)“成本監審辦法”詳細列示了可以計入和不可以計入成本的科目。

(4)提出供氣企業須將管道業務獨立出來,至少要做到“財務單獨核算”;提出需定期公示成本和運營數據的要求。

點評:

這也是3號文件在天然氣行業的具體執行政策。4號文件針對氣源側,本文件針對長輸管線管輸費,5號文件針對省管網。

本文件的意義重大,其后兩年各省出臺的地方輸配價格管理辦法都是參照本辦法的原則和思路,都采用了“準許成本加合理收益”的模式確定輸配價格,對成本科目的確認,也幾乎是照搬本辦法。

8、生物質能發展“十三五”規劃

發文者:國家能源局

發文時間:2016年10月28日

政策要點:

(1)總結了截止2015年底,我國生物質能的發展現狀和存在的問題,對比了全球生物質能發展數據。

(2)按照四大類別和優先順序確定了生物質天然氣、生物質成型燃料、生物質發電、生物質液體燃料的“十三五”發展目標。

(3)特別列出“投資估算”預計“十三五”期間新增投資額為2000億元。

點評:

本規劃制定時,正是國內天然氣價格最低、市場較為低迷的時候,故整體風格比較保守務實。關心生物質能源的同仁可以重點關注。

2018年1月和8月,國家能源局分別下發有關 “生物質熱電聯產”和“生物天然氣國家級示范項目的文件,說明國家仍然重視生物質能開發,但離規?;?、商業化運作還有較大距離。

9、煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十三五”規劃

發文者:國家能源局

發文時間:2016年11月24日

政策要點:

(1)總結了截止2015年底,我國煤層氣(煤礦瓦斯)的發展現狀和存在的問題。2015年,兩者合計利用量約100億方。

(2)提出煤層氣(煤礦瓦斯) 2020年目標為利用量約200億方;明確了重點區塊和推進措施。

點評:

該規劃制定時,正是國內天然氣價格最低、市場較為低迷的時候,故整體風格比較保守務實。關心煤層氣、煤礦瓦斯的同仁可以重點關注。

10、天然氣發展“十三五”規劃

發文者:國家發改委、國家能源局

發文時間:2016年12月24日

政策要點:

(1)總結了截止2015年底,我國天然氣行業的發展現狀和存在問題。

(2)分析“十三五”天然氣行業發展的機遇和挑戰,確定了指導思想、基本原則、四大方面重點任務(氣源、管網、儲調設施、市場利用)和保障措施。

(3)市場利用四大工程:大氣污染治理重點地區氣化工程、天然氣發電及分布式能源工程、交通領域氣化工程、節約替代工程。

(4)2020年重要指標:天然氣占一次能源消費比重力爭提高到10%左右;保供能力3600億方;國家干線增加4萬公里達到10萬公里,輸氣能力4000億方;地下儲氣庫工作氣量148億方;天然氣發電裝機規模達到1.1 億千瓦以上;氣化各類車輛約1000 萬輛,配套建設加氣站超過1.2 萬座,船用加注站超過200 座。

(5)小亮點:第25頁天然氣與煤炭等環保排放的比較數據(常寫報告的同學請留意,這是國家的計算口徑,直接用,不會錯?。?;附件的長輸管線規劃。

(6)對天然氣的定位:是中國能源轉型最為重要和現實的抓手。

點評:

這是行業發展的基礎性、綱領性文件,國家確立的天然氣在“十二五”期間的發展目標和重點工作方向??赡苡行┚唧w小指標,2020年不一定能完全實現,但大數據、大方向是要完成的。2017和2018年出臺的政策,都是在本規劃的框架和目標內走的。

建議天然氣從業人員都認真讀讀。

11、能源發展“十三五”規劃

發文者:國家發改委、國家能源局

發文時間:2016年12月26日

政策要點:

(1)總結了截止2015年底,我國能源行業的發展現狀和所獲成績。

(2)分析“十三五”國際國內能源行業的發展趨勢,面臨的問題和挑戰,確定了指導思想、基本原則、政策取向、主要目標和主要任務。

(3)2020年重要指標:能源消費總量50 億噸標煤以內,煤炭消費總量41 億噸以內;全社會用電量預期為6.8 — 7.2 萬億千瓦時;能源自給率保持在80%以上;非化石能源消費比重提高到15%以上,天然氣消費比重力爭達到10%,煤炭消費比重降低到58%以下;單位國內生產總值能耗比2015 年下降15%,煤電平均供電煤耗下降到每千瓦時310 克標準煤以下,電網線損率控制在6.5%以內;單位國內生產總值二氧化碳排放比2015 年下降18%。

(4)有關天然氣的具體表述:判斷到2030年,天然氣將成為全球第一大能源;拓展天然氣消費市場,城市“煤改氣”450億方,加快建設天然氣分布式能源項目和天然氣調峰電站,2020年氣電裝機規模達到1.1 億千瓦; 2020年主要目標與《天然氣發展“十三五”規劃》一致。

點評:

這是中國能源行業發展的基礎和綱領性文件,體現了國家能源戰略方向。

本規劃制定的2020年發展目標,分為“預期性”和“約束性”兩類,比如煤炭降到58%以下就是約束性指標,即減煤目標是硬指標。

關于農村清潔能源和“煤改氣”的提法比較意思:在《能源規劃》中提到“煤改氣”前面一定冠有“城市”,在“大力發展農村清潔能源”一段中,完全沒提天然氣。而在《天然氣規劃》中卻有“在城中村、城鄉結合部等農村地區燃氣管網覆蓋的地區推動天然氣替代民用散煤,其他農村地區推動建設小型LNG 儲罐替代民用散煤” 。這說明,兩份文件的起草者,在“農村煤改氣”的問題上還是有分歧的。盡管2017年京津冀“農村煤改氣”搞的轟轟烈烈,筆者對此還是持保留態度。

雖然全文有45頁,還是建議能源行業從業人員都認真讀讀,至少認真讀您所在細分行業的相關內容。

12、能源生產和消費革命戰略(2016—2030)

發文者:國家發改委、國家能源局

發文時間:2016年12月29日

政策要點:

(1)2030年重要指標:能源消費總量控制在60 億噸標準煤以內,非化石能源占能源消費總量比重達到20%左右,天然氣占比達到15%左右,新增能源需求主要依靠清潔能源滿足;單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降60%-65%,二氧化碳排放2030 年左右達到峰值并爭取盡早達峰。

(2)清潔低碳,安全高效是中國的能源戰略。

點評:

11號文件《能源規劃》的目標設定到2020年,是近期規劃。

本條《能源革命戰略》主要是設計到2030年的能源遠景目標和發展戰略,更加宏觀,更加長遠,對能源領域需要長期研究的新技術、需要長期努力才能攻克的老問題等方面論述比較詳細,是中長期規劃。

建議,參照11號《能源規劃》同步閱讀。

13、關于深化石油天然氣體制改革的若干意見

發文者:中共中央、國務院

發文時間:2017年5月21日

政策要點:

(1)主要分為四大部分:指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。

(2)油氣體制改革的基本原則和總體思路是:問題導向和市場化方向。

(3)八大重點任務:一、完善并有序放開油氣勘查開采(針對國內上游開采,鼓勵非國有資本進入);二、完善油氣進出口管理(這條只講了油,完全沒提氣的事兒);三、改革油氣管網運營機制(要求管網獨立、對第三方主體公平開放);四、深化下游競爭性環節改革(加大天然氣市場開發,終端配售環節鼓勵公平競爭);五、改革油氣產品定價機制(非居民氣價市場化,交易中心市場化定價機制,管輸費成本監審和價格管制);六、深化國有油氣企業改革(混改,專業化公司);七、完善油氣儲備體系(天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制,寫的很詳細);八、強調安全和環保。

點評:

筆者一直沒有找到文件原文,公開渠道能查到的只有新華社發的一篇新聞通稿。上述“政策要點”摘錄即來自該通稿。不過,從內容來看,通稿應該已經將文件的核心內容都披露出來了。

和3號文件一樣,本文件也是中共中央和國務院聯合下發的,是我國最高級別的政策文件,是未來5年油氣行業體制改革的綱領性文件,后續其他政策都是本文件的具體執行和落地。

該文件的重要性、對行業深遠影響的意義,不再贅述。通稿全文不過2000字多一點,建議油氣行業同仁都要認真研讀!

因為是“油氣體制改革”,油和氣的內容一起寫的,這是該文件的最大不足?!爸笇枷?、基本原則、總體思想”可以共用,至少“重點任務”部分應該分開。油和氣,全產業鏈來看,差異很大,有各自特點和問題,放在一起,不合適。這或者說明,在國家層面天然氣還沒重要到成為獨立能源種類的地位;或者說明,國家政策的擬定者不認為油和氣兩個行業的差異很大。

具體到天然氣行業,諸如管網獨立、非居民氣價市場化、管輸費監管、儲調政策、點供直供合法化等行業熱議問題,文件都有具體表述和改革要求,后續政策都是在這個框架里展開的。有的已經有具體政策出臺,本文后面詳述;有的暫時只有傳聞,靴子還未落地。

14、關于加強配氣價格監管的指導意見

發文者:國家發改委

發文時間:2017年6月20日

政策要點:

(1)將城鎮燃氣管網定義為“網絡型自然壟斷環節”,配氣價格需要政府強監管。

(2)配氣價定價原則為“準許成本加合理收益”,與長輸管線、省網的管輸費定價原則一致。

(3)確定準許成本和收益率的原則和個別具體參數,如:供銷差5%以下,三年內降至4%以下;固定資產30年折舊;全投資稅后收益率7%(長輸管線是8%)等。

(4)最低氣量確認原則;價格3年期動態調整;如價格上調有壓力,地方政府可以不調或少調。

(5)對城燃公司延伸服務加強價格和成本監審。

(6)要求各省在2018年6月底前出臺具體辦法。

點評:

這也是前述3號價格改革文件在天然氣行業的具體執行政策。4號文件針對氣源側,,5號文件針對省網管輸費,7號文件針對長輸管線管輸費,本文件針對城燃配氣價,產業鏈就全了。

相比7號文件對長輸管線管輸費的詳細規定,本文件更多的是原則性規定,但幾個核心參數還是給出了具體值。

各省的具體細則,由省里來定。據已經出臺的各省文件來看,全都是參照7號文件的具體規定擬定的。

城燃公司要重視本文件,更要認真學習企業所在省份的具體規定。

15、加快推進天然氣利用的意見

發文者:國家發改委、國家能源局等13個部委局

發文時間:2017年6月23日

政策要點:

(1)下游重點應用領域:北方地區冬季清潔取暖、工業和民用“煤改氣”、天然氣調峰發電、天然氣分布式、天然氣車船。

(2)天然氣定位:我國現代清潔能源體系的主體能源之一。

(3)發展目標:2020 年,一次能源中的占比10%,儲氣庫工作氣量148 億方;2030年,一次能源中的占比15%,儲氣庫工作氣量350 億方。(與10號、11號、12號三份發展規劃的數據一致)

(4)改革方向:天然氣價格市場化;氣電價格聯動;客戶自主選擇氣源和供氣路徑(直供點供的政策依據);管網、接收站等設施開放;儲氣調峰責任,互聯互通。

點評:

這是一份尷尬的文件。

起草的時候,2017年的氣荒還沒發生;前述13號中央和國務院的“體制改革的若干意見”剛剛出臺,還沒來的及引用。

所以,雖然只過去了一年的時間,再回頭看這份文件的感覺是:大方向都對,但具體表述和實際情況已經有較大出入。比如,對儲氣調峰責任的劃分等。

特別是2018年9月5日國務院的文件(稍后詳述),相當于本文件的更新版和升級版。

16、關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見

發文者:國家發改委

發文時間:2017年8月23日

政策要點:

(1)定義壟斷行業,并列舉常見行業。與天然氣相關的有:天然氣管道運輸、居民供水供氣供熱。

(2)壟斷行業定價辦法是“準許成本+合理收益”;定價思路為“準確核定成本、科學確定利潤、嚴格進行監管”。

(3)與天然氣相關的具體表述:一、強化省內短途管道運輸和配氣價格監管,加快落實輸配氣價格監管要求,全面梳理天然氣各環節價格,2018年底前各地要建立起輸配環節定價辦法、成本監審辦法,重新核定省內短途管道運輸價格,制定獨立配氣價格,降低偏高輸配價格。二、開展城鎮供氣成本監審,完善居民用氣價格機制,優化居民用氣階梯價格制度,減少交叉補貼。推進北方地區清潔供暖,落實煤熱、氣熱價格聯動機制,開展供熱成本監審,按照“多用熱、多付費”原則,逐步推行基本熱價和計量熱價相結合的兩部制價格制度,合理引導熱力消費。

點評:

這也是前述3號中央價格改革文件的落實文件,并不只針對天然氣行業,是對所有壟斷行業價格改革推進較慢事項的一次督促和提醒。

天然氣行業,之前的4號、5號、7號、14號文件已經做了詳細規定,本文件主要是督促和提醒各地方政府,抓緊出臺針對省網和城燃的價格監管辦法。

17、關于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知

發文者:國家發改委

發文時間:2017年8月29日

政策要點:

(1)規定了中石油8家、中石化2家等共13家跨省長輸管線的管輸費。

(2)定價單位為“元/千立方米*公里”。

點評:

這是根據前述7號文件,國家對長輸管線管輸費的具體定價表。

文件正文只有半頁,核心是附件那一頁表格,上面列明了當時幾乎全部已經投運的長輸管線所屬公司、管徑和定價。

國家發改委一邊在督促各省盡快出臺對省網和城燃的輸配價格監管辦法,一邊“快速”(7號文件到17號文件用了11個月)出臺長輸管線管輸費的價格表。

18、關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知

發文者:國家發改委

發文時間:2017年8月29日

政策要點:

(1)非居民用氣基準門站價格每千立方米降低100元。

點評:

本文件非常簡單:因為增值稅率從13%降到11%,且長輸管線成本監審有效果,故非居門站價降1毛。

19、關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見

發文者:國家發改委、國家能源局

發文時間:2018年4月26日

政策要點:

(1)2020年儲氣能力要求:供氣企業年合同量的10%;地方政府本地3天平均用量;城燃企業年售氣量的5%;三者不可重復計算。

(2)責任明確:供氣企業負責季節(月)調峰和應急;地方政府負責協調確定日調峰責任主體;城燃企業負責小時調峰。

(3) 多層次儲氣調峰體系:地下儲氣庫、沿海LNG 接收站為主;內陸LNG 儲罐為輔;這兩者計入儲氣能力指標計算范圍。氣田調峰、可中斷供應、可替代能源和其他調節手段作為補充,不計入儲氣能力指標。管網互聯互通為支撐。

(4)市場化機制:強調按合同供氣,上游不多供,多供另議價;儲氣調峰氣價自主定價;儲氣設施投資主體多元,解決儲氣能力手段多元;大用戶可自行建設儲氣設施;提出“輔助市場”概念。

(5)加強監管:如完不成相應儲氣能力建設,對城燃公司可能危及特許經營權;對上游供氣企業縮減市場份額;對地方政府問責約談。

(6)配套政策:儲氣庫中央財政補貼/補助;接收站增值稅返還;強化用地保障;加快項目審批。

點評:

2014年,國家就出臺了一系列天然氣儲調政策,但進展緩慢。2017年冬季氣荒,引起了國家領導人的高度重視,主管部門在大力解決燃眉之急的同時,更加希望能從根源上解決隔幾年就來一次“氣荒”問題。

于是這份責任劃分更加明確、指標要求更加具體、懲戒措施更加嚴厲的文件應運而生。

筆者看來,該文件的出臺,對業內各方的影響可謂幾家歡喜幾家愁:對于供氣企業,利好更多;對于城燃企業,可能會危及特許經營權;而對地方政府,又多了一份可能嚴厲問責的擔子。

20、關于做好2018年降成本重點工作的通知

發文者:國家發改委、工信部、財政部、人民銀行 4部委

發文時間:2018年4月28日

政策要點:

(1)合理降低用能成本:深化電力、天然氣價格改革。

(2)一般工商業電價平均降低10%。(對分布式能源等氣電是負面影響)

(3)支持有條件的企業自建分布式能源,支持新能源發電與用能企業就近就地進行交易。(此分布式包含光、風、天然氣、生物質等,“就近就地交易”是利好)

(4)指導地方加強省內天然氣管道運輸和配氣價格監管。

點評:

本文件是國家“三去一降一補”政策中“一降”的具體體現,一句話概括就是“降低企業、特別實體經濟的成本”,降低用能成本是其中一項內容。

對天然氣行業而言,本文件直接影響不大,具體提到的只有上面第(4)條。但是對電力行業的要求比較多,比較具體。電和氣的相關性,越來越大,電的變化,對氣會有間接影響。

21、關于理順居民用氣門站價格的通知

發文者:國家發改委

發文時間:2018年5月25日

政策要點:

(1)居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理(非居民用氣已于2015年11月做此調整)。

(2)居民和非居民并軌:門站價相同,此次最大調整幅度原則上不超過每千立方米350元。

(3)鼓勵季節性差價和上海/重慶天然氣交易中心市場化定價。

(4)終端民用氣售價調整原則:主要針對一檔氣價;不能超過本省門站價上調幅度;不能超過0.35元/方。

點評:

本政策是中央和國務院聯合下發的3號價格改革和13號油氣行業體制改革文件的落地政策,是持續近10年天然氣價格改革的最新進展。

門站價分為民用和非民用執行多年,行業詬病頗多。但這次真的并軌了,業內看法不一,有支持的,認為雖然是短期漲價,但長遠看利于行業發展;有吐槽的,認為天然氣價改就是上游變著法兒漲價。

筆者更認同前者,長遠來看,即使是對下游城燃公司,門站價并軌也是利大于弊。

22、關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知

發文者:國務院

發文時間:2018年6月27日

政策要點:

(1)四個重點:重點防控污染因子是PM2.5;重點區域為京津冀及周邊、長三角、汾渭平原;重點時段是秋冬季;重點行業和領域有鋼鐵、火電、建材等行業,“散亂污”企業、散煤、柴油貨車、揚塵治理等領域。

(2)優化四大結構:產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構。

(3)強化四項支撐:環保執法督察、區域聯防聯控、科技創新、宣傳引導。

(4)實現四個明顯:降低PM2.5濃度、減少重污染天數、改善大氣環境質量、增強人民的藍天幸福感。

點評:

本文件是2013年“大氣十條”的升級版,是國家領導人“兩山”理論在大氣治理領域的綱領性文件,是環??诘恼?,不是能源口的。能源、天然氣都只是其中的一個方面。

但這份文件對天然氣行業的影響巨大且深遠。打贏藍天保衛戰的底層邏輯是:減少煤炭消費總量、用清潔能源來填補缺口。據本文件,清潔能源包括天然氣、水、核、風、光、生物質、地熱、煤炭清潔利用等,這里面,具備全國性、全年性、大量替代煤炭條件的能源也就是天然氣了。所以,環保將是未來5年天然氣行業快速發展的第一推動力。

2017年冬季“氣荒”,使得各級政府和客戶對天然氣的保供能力心存疑慮,所以,本文件有關天然氣的很多提法,相比之前的行業政策,更加謹慎。

減的煤,能有多少變成氣,關鍵在于天然氣行業能否讓各級政府和客戶重拾信心,消除“氣荒”對天然氣供應和價格的負面預期。

筆者建議,天然氣行業從業者,特別是戰略、市場開拓、項目開發相關崗位的同仁,一定要認真研讀。它的管轄期到2020年,彼時,如果環保目標還未實現,還會有新的“十條”出來。環保,是長期國策。

23、油氣管網設施公平開放監管辦法(公開征求意見稿)

發文者:國家發改委、國家能源局

發文時間:2018年8月3日

政策要點:

(1)設施開放前提:保障現有用戶現有服務并具備剩余能力。

(2)本辦法所有內容都不適用于城鎮燃氣設施。

(3)要求開放的設施:天然氣管道(國家長輸管線、省管網、各地自建輸氣支線等),液化天然氣接收站,地下儲氣庫。

(4) 可申請開放設施的用戶:天然氣生產企業(包括煤制氣等非常規天然氣)、城鎮燃氣、貿易商、燃氣電廠、大工業用戶。

(5)責任主體:油氣管網設施運營企業(主要就是三大油、各省網公司,少量支線和接收站的地方業主單位)。

(6) 應當對油氣管網設施的運營業務實行獨立核算,推進油氣管網設施獨立運營。

(7)不得以統購統銷等名義拒絕開放油氣管網設施。

(8)以熱量作為貿易結算依據。

(9)可優先享受開放服務的兩類資源:需承擔重大應急保供責任的油氣資源;列入煤炭深加工產業規劃的煤制天然氣、煤制油等油氣資源

點評:

國家能源局2014年就出臺了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》,但實際開放量極少,進展緩慢。

在3號和13號文件之后,在2017年冬季“氣荒”之后,設施開放迫在眉睫,才有了match這份新“辦法”。

截止目前,至少中海油已經明確將會拿出接收站“窗口期”在上海交易中心公開交易。設施開放,邁出了實質性的一步。

特別提醒:本文依據的是“征求意見稿”,正式稿還未發布。

24、關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見

發文者:國務院

發文時間:2018年9月5日

政策要點

(1)天然氣地位最新權威界定:天然氣是優質高效、綠色清潔的低碳能源。加快天然氣開發利用,促進協調穩定發展,是我國推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系的重要路徑。

(2)三條基本原則:一、產供儲銷,協調發展;二、規劃統籌,市場主導;三、有序施策,保障民生。

(3)十條具體措施。(詳見文件原文)

(4)一些重要提法:對“煤改氣”強調“以氣定改”;對北方清潔供暖強調“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油”;提出2020年國產氣的目標是2000億方;修訂《城鎮燃氣設計規范》;環渤海地區LNG儲運體系實施方案的各項目要加快落地;天然氣供應要“全面實行天然氣購銷合同制度”;加大中央財政的補貼和支持力度;新增天然氣量“優先用于城鎮居民生活用氣和大氣污染嚴重地區冬季取暖散煤替代”;鼓勵用戶自主選擇資源方、供氣路徑及形式;建立天然氣保供成本合理分攤機制,相應應急支出由保供不力的相關責任方全額承擔,參與保供的第三方企業可獲得合理收益(最后這條是新提法)。

點評:

本文件的具體內容大多是已下發的專項政策的集成和匯總,全新的提法不多,主要是從國務院的高度再次強調各部門及各地方政府分工和責任。

由國務院發文,強調天然氣“協調穩定發展”,足以說明國家對“保民生”、“保供暖”的重視程度,也說明天然氣在國家能源結構中的地位日益重要。

文件只有4頁,不到五千字,建議業內同仁認真研讀原文。

以下為天然氣改革路徑分析:

一、已有改革政策要點分析

改革力度和節奏逐步加快。政策出臺的密集程度逐年增加:2015年3項,2016年8項(6項為“十三五”規劃),2017年6項,2018年前9月6項。2016年是“十三五”的開局之年,剔除6項規劃,改革文件僅有2項。2017和2018年,在中共中央和國務院聯合下發13號“油氣體制改革若干意見”之后,天然氣行業改革進入快車道,政策密集出臺。

價改是重頭戲和關鍵抓手。上表24項政策從內容來看:價格專題11項,“十三五”發展規劃6項,行業綜合政策5項,儲氣調峰和設施開放2項。僅從文件數量上,就可見天然氣價改的重要性。

改革的總體思路是“市場化”和“管住中間,放開兩頭”。從氣源價格看,2011年開始試行門站價制度,定價方法從“成本加成法”變為“市場凈回值法”;2015年非居用氣“存量氣”和“增量氣”并軌,最高門站價改為基準門站價;2018年居民和非居用氣并軌,都實行可浮動的基準門站價制度。

目前,國家對氣源側的價格管制僅限于管道氣源,且是“合同量”。對海氣、接收站進口氣、非常規氣、液廠氣、直供氣、管道氣“額外量”,價格由市場決定,鼓勵在上海、重慶等交易中心形成市場價格。

銷售側價格,目前還是以各地政府定價為主,但也主要是控制民、商、交通等價格。工業氣價,隨著點供直供的競爭日增,已逐步市場化。

氣源端和銷售端價格管制的放開,體現的是“市場化”和“放開兩頭”,“管住中間”體現在對各級管網輸配價格日益嚴格的監管。

2016年,出臺針對長輸管線的7號“價格管理辦法”和“成本監審辦法”,同時5號文件要求各省制定針對省網和城燃輸配氣價的管理辦法。2017年,國家公布長輸管線管輸費價格表(17號文件),并一再督促各省盡快出臺政策,降低省內輸配氣價(14、16號文件)。

截止目前,用氣大省都出臺了地方政策,省網的管輸費普遍下調,都在2毛錢左右,城燃的售氣價和收益率正在通過成本監審和反壟斷加以監管。

儲氣調峰和設施開放進入實質性階段。這兩件事兒,2014年就有正式文件下發,但都沒啥進展,根本原因是經濟性差和上游的壟斷慣性。經過2017年的氣荒,特別是中國進入新時代,中央政府的權威性和政策執行力度大大加強。于是2018年分別出了新的政策(19號、23號文件),這次文件一出,相關主體馬上開始行動:三大油、地方政府、大型城燃紛紛披露我已經有了多少儲氣能力,我已經計劃建設多少儲氣能力,差不多每周都能看到新的擬建沿海接收站和大型內陸LNG儲氣設施的新聞;設施開放,中海油已經走出了接收站開放的實質性一步;長輸管線開放,暫時還沒消息,應該是等“國家管網”的事兒定了再說。

成本監審和反壟斷成為常態。在“管住中間”的思路下,加上天然氣管道的自然壟斷屬性,國家明確把城燃管道定性為“網絡型自然壟斷環節”,要加強成本監審、價格監管。從國家層面看,十五年前,幾乎不管天然氣的事兒;十年前,幾乎不管城燃的事兒;五年前,關注度日益增加,但主要還是在上游環節;現在,對上中下游各環節,都開始重點關注。在特許經營制度下“野蠻生長”快速發展了20年的城市燃氣行業,現在已經進入國家層面重點管理的行業之一。這是所有城燃同仁要認真面對的客觀事實。

二、未來改革方向預測

我國天然氣行業發展面臨的主要問題:天然氣產供儲銷體系還不完備,產業發展不平衡不充分問題較為突出,主要是:

(1)國內產量增速低于消費增速

(2)進口多元化有待加強

(3)消費結構不盡合理

(4)基礎設施存在短板

(5)儲氣能力嚴重不足

(6)互聯互通程度不夠

(7)市場化價格機制未充分形成

(8)應急保障機制不完善

(9)設施建設運營存在安全風險等。

上面這九大問題,是上表24號文件——國務院剛剛下發的《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》中第一段的原文表述,最新的權威判斷。

知道了國家對現狀問題的界定,結合歷史政策脈絡梳理,筆者預測未來天然行業改革方向如下:

(1)市場化還是堅定不移的大方向,“放開兩頭,管住中間”仍然是總體思路。

(2)價改仍然是重頭戲和關鍵抓手。這是對應上述問題(7)??赡艿拇胧┯校洪T站環節氣源價格和管輸費完全分開;非居民氣價在氣源側和銷售側都完全放開,由市場競爭定價,或者與上海等交易中心價格掛鉤。如果真的按此實行,那整個行業都要重視合同氣量,未來不管是量,還是價,只有簽在合同里的才有保障,甚至這么多年都沒有實際執行過的“照付不議”條款,也有可能動真的了。

(3)國產氣源勘探開發力度加大,投資主體管制放松。這是對應上述問題(1)。天然氣要成為主體能源之一,從國家能源安全的角度看,一定要解決進口比例過高的問題??赡艿拇胧┍容^簡單:強壓三大油加大開發投入,包括常規和非常規天然氣。近日,中石油召開董事會,國務院派專員出席,中石油董事長表態將會用“超常規”的力度加大國產油氣資源開發。至于吸引各方資本參與油氣勘探和開發,鼓勵投資主體多元化,個人認為,政策還是會出,但實際效果有多少,值得觀察。更可能的是結合國企改革、混改,非國有資本以投資方的角色參與,很難拿到控制權。當然,對于有資金、技術或者其他資源優勢的非國有資本,是個不錯的機會。參與上游開發,投入大,風險高,但回報也很可觀。

(4)LNG接收站、進口商的主體管制逐步放松。這是應對上述問題(2)。進口多元化,核心是接收站,已有新奧、廣匯、九豐建站,中海油也將“窗口期”公開交易,未來應該只會更寬松。氣源國的多元化,除了傳統的中西亞、澳大利亞、南亞等,原本寄望于美俄,現在主要靠俄羅斯了。國家在非洲也投入了大量資源,但目前還看不到明顯的氣源地。

(5)成立國家管網公司,嚴格考核儲調責任。這是應對上述問題(4)(5)(6)(8)的。塞翁失馬焉知非福,2017年的氣荒,讓儲氣調峰、管網建設、互聯互通等問題得到前所未有的重視。國家用強力行政手段來推動市場推不動的東西,來要求央企和地方政府承擔責任,來打破壟斷和各自為政。不評論這種做法的合理性,但效果一定好。未來3-5年,將會掀起天然氣“基建高潮”,對行業長遠發展,肯定是好事兒。

(6)發電和工業用氣相關政策會更有利于用戶而不是供氣方。這是應對問題(3)的。消費結構不合理,直白說就是京津冀冬季用氣量太大,季節峰谷差太大。解決的辦法,“削峰”是不可能的,這個峰還會繼續增加,那就只?!疤罟取绷?,增加全國性夏季用氣量。從體量上看,能和北方采暖用氣平衡的只有發電和工業了。

(7)更加重視安全管理。這是應對問題(9)的。筆者沒有直接從事過安全管理工作,不敢亂講。直觀感覺,相比煤炭、鋼鐵、化工等行業,天然氣行業的上游三大油和下游城燃公司的整理安全管理水平不錯。但這幾年很多行業新進入者和“農村煤改氣”,安全問題不容樂觀。安全,是我們這個行業生存的底線,希望大家都能真的重視。

三、幾點隱憂

關于國家管網公司。從電力行業改革的經驗來看,兩大電網公司成了產業鏈上的最強勢者,輸配側到終端銷售側都在其掌控之下,發電側雖然已充分競爭,但終端市場并不能分享到太多紅利?,F在,國家又花很大的行政力度來“革電網的命”。如果大一統的天然氣國家管網公司,不能真的做到“公平透明開放”,那一定會走向電網的老路,氣源方和市場端都得仰其鼻息過日子。

關于基建“大躍進”。前述9大問題,至少6條和基礎設施直接相關,特別是儲調設施,要求到2020年能力達標。這么短的時間內,這么大量的工程建設,必然是“超常規”、“大躍進”。工程質量能否保證,令人擔憂。另外,2020或2022之后,會不會出現大量設施閑置浪費,也不好說。

關于強力行政手段和市場化。天然氣改革大方向是“市場化”,但現實卻是通過越來越強的行政手段來推進市場化進程,這樣會掩蓋很多市場本身存在的問題,比如經濟性。如果,有一天行政手段放松,這個“市場化”還能維持嗎?

希望筆者是杞人憂天,相信高層改革設計者一定能夠避免這些問題的發生,或者想好了應對的辦法。

雖然,天然氣行業面臨著諸多問題和困難,但未來5年,一定是快速發展的“黃金期”,也是行業改革的“關鍵期”。

按照國家能源戰略,2030年我國天然氣消費量至少在5000億方/年的規模。祝愿成真!

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